Kapittel 1: Kommunens tilsynsplikt
Tilsyn er å se til at bestemmelsene gitt i medhold av plan- og bygningsloven (pbl) følges. Hvordan tilsynet skal gjennomføres må tilpasses den enkelte sak. Kommunen står relativt fritt til å velge hvordan tilsynsplikten utøves, ut fra ressurser og kompetanse.
Plan- og bygningslovens § 25- 1 hjemler kommunens ansvar og plikt til å føre tilsyn med at plan- og bygningslovens overholdes. Gjennom ansvarsrettssystemet er et omfattende ansvar gitt aktørene i byggesaken. Dette ansvaret er truffet på tillit og erklæringer. Kravet om kontroll er omfattende og komplekst, og krever at kommunen påser at regelverket er innarbeidet og at det følges opp. Dette gjøres ved gjennomføring av ulike former for tilsyn. På den måten følger man opp at aktørene er sitt ansvar bevisst og at de jobber på et systematisk nivå med sin kvalitetskontroll.
Et velfungerende system for tilsyn- og ulovlighetsoppfølging virker holdningsskapende og man unngår holdninger om at det er lettere å få tilgivelse enn tillatelse etter plan- og bygningsloven.
Etter Byggesaksforskriften (SAK 10) § 15-1 skal kommunen utforme en tilsynsstrategi som inneholder målsetting, organisering, prioritering og rapporteringsrutiner. Kommunen er pliktig å føre tilsyn etter pbl. § 25-1, 1.ledd og kontrollere at tiltaket gjennomføres i samsvar med de gitte tillatelser. Videre skal tilsyn avdekke eventuelle regelbrudd.
Kapittel 2: Tilsynsstrategiens hovedmål
Nesbyen kommunes to hovedmål er:
- Å påse at tiltak som oppføres i Nesbyen kommunen er av god kvalitet og i samsvar med tillatelser og andre krav gitt i medhold av bestemmelsene i plan- og bygningsloven.
- Det skal være gode holdninger for god byggeskikk, god kvalitet lovlydighet i byggesaker
Som en konsekvens av dette utledes flere delmål:
- Redusere omfang av ulovlige tiltak
- Jobbe for at ansvarlige aktører oppfyller kravene i lovverket og være en ressurs og tilrettelegger for økt kompetanse i bygge bransjen
- Forebygge og redusere byggefeil
- Utrede og følge opp ulovlighetssaker, men i en prioritert rekkefølge avhengig av alvorlighetsgrad.
Kapittel 3: Organisering
Tilsyn utføres av teknisk enhet og av byggesaksbehandlere og jurist.
Kapittel 4: Prioritering
Plan- og bygningslovens bestemmelser og byggesaksforskriften er med å danne grunnlaget for utførelse av tilsynsarbeid og ulovlighetsoppfølging. Det er en rekke ulike tilsyn som er aktuelle å gjennomføre og man må lage en årlig plan der man prioriterer hvilke tiltak som skal gå foran.
I tillegg til de planlagte tilsyn kan kommunen gjennomføre tilsyn med alle deler av en byggesak, når som helt i fasen og inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt. Dette følger av pbl. § 25-2, 2. ledd. Det kan også føres tilsyn med arealbruk, andre ulovlige forhold som kan medføre ulempe for en person, en eiendom eller miljø, jfr. pbl. § 31-7, 1. ledd. Det er ikke stilt krav til at det skal være noen mistanke om ulovlige forhold eller andre spesielle grunner før man iverksetter tilsyn.
Kommunen er pålagt å følge opp forhold som avdekkes for overtredelse i medhold av pbl. kap. 32. Prioriterte temaer er:
- Brann, redning og sikkerhet i bruk (slokkevann, rømningsveier, rekkverk osv)
- Fuktskader (f.eks. gjennomtrengning i underetg., tak/vegg, konstruksjon)
- Bæring (svikt i bærende konstruksjoner)
- Setningsskader
- Miljø (både inne og ute, f.eks., avfall, radon mm)
Kapittel 5: Byggesaker som skal prioriteres for tilsyn i 2023 og 2024
Departementet fastsetter annethvert år prioriterte tilsynsområder som kommunene skal gjennomføre særskilt tilsyn med i en begrenset periode. Vi har erfart at disse tilsynsområdene ikke alltid treffer en liten kommune i særlig grad, for det er ikke gitt at vi har slike typer byggesaker som departementet vil ha økt tilsyn av. I den grad kommunen har slike byggesaker vil vi følge opp departementets prioriteringer.
Per nå er de prioriterte tilsynsområdene[1] som kommunen er pliktig å følge opp:
- Tilsyn med sikkerhet mot naturfare og at det er utarbeidet dokumentasjon for oppfyllelse
- Tilsyn med at etablering av hybler/bruksenheter i eksisterende bygg er omsøkte og lovlige
Videre forventes det at kommunen følger tilsyn på slike saker:
- Større publikumsbygg, flermannsboliger og større næringsbygg
- Ulovlig anlagte fyllinger/deponier med urene masser
- Prosjekter der feil kan gi store samfunnskonsekvenser, helsemessige konsekvenser, økonomiske konsekvenser. Eksempel kan være brannprosjektering, fundamentering osv.
- Ulovlig oppført tiltak i strandsone (vassdrag)
- Utøvelse av tilsyn før det gis midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest
- Kompetanse ved mindre byggeprosjekter
- Ulovlig håndtering av avfall
- Ulovlige tiltak i hensynssoner
[1] De prioriterte tilsynsområdene følger av Byggesaksforskriften (SAK10) § 15-3
Kapittel 6: Gjennomføring av tilsyn
Det er en fordel å gjennomføre tilsyn så tidlig som mulig i byggesaken og det kan være aktuelt å gjennomføre flere tilsyn i prosjektperioden. Byggesaken inkluderer søknadsfase og oppføringsfase. Der det fremkommer svakheter hos foretak vil disse følges opp med andre tilsyn. Et tilsyn er først og fremst ment av preventive hensyn og undersøkelse av byggesaken, men man kan underveis få avdekket behov for ytterligere tilsynsbehov for aktuelle foretak. Dette kan også bero på tidligere erfaringer med aktuelle foretak. Et tilsyn kan være av kompleks karakter og være avhengig av at det innhentes sakkyndig bistand. Dette gjøres da ved innleie av slik kompetanse på tiltakshavers bekostning, jf. pbl § 25-2, 2. ledd.
Det skal utarbeides tilsynsrapport som sendes til tiltakshaver, ansvarlig søker og andre berørte foretak. Der tilsynet medfører en advarsel eller inndragning av ansvarsretter skal dette rapporteres til Direktoratet for Byggkvalitet, jf. 23-3 5.ledd. Tilsynsrapport skal også brukes internt i enheten for å ha oversikt over utførelse av tilsynsvirksomhet.
Kapittel 7: De ulike tilsynsformene
Tilsyn skal som hovedregel varsles på forhånd. Dersom tilsynet avdekker svakheter hos foretaket, skal nye tilsyn gjennomføres.
Dokumenttilsyn:
Alle tiltak skal ha en gjennomføringsplan (SAK § 5-3) som er en enkel oversikt over hvordan gjennomføringen av tiltaket skal foregå. Byggesaken avsluttes med en ferdigattest som utstedes av kommunen med bakgrunn i at gjennomføringsplanen er ut kvittert. I praksis innebærer dette at kommunen – basert på tillit- gjennomfører en byggesak med bakgrunn i innsendte dokumentasjon. Kommunen kan når som helst kreve innsyn i materialet som ligger hos foretaket, ref. SAK § 5-5, 2. punktum[2] som sier at dokumentasjonen skal være tilgjengelig ved tilsyn. I praksis vil slike tilsyn oftest utøves ved at kommunen ber om innsendelse av dokumentene f.eks. ved ferdigattest eller at man gjennomfører et uanmeldt tilsyn hos ansvarlig søker.
Inspeksjonstilsyn:
Utføres ved å gjennomføre en kontroll av prosjektering og utførelse som da vurderes opp mot forutsetninger for prosjekteringen eller kontroll av dokumentasjonen. Et slikt tilsyn vil i praksis innebære en befaring og besiktigelse av utførte arbeider. Det kan f.eks. være visuell kontroll av de utførte arbeider, gjennomføre tekniske prøver. Inspeksjonstilsyn kan være både varslet og ikke varslede tilsyn. Et slik tilsyn kan f.eks. være at det er lagt ned radon duk, sjekke vindsperre, fuktighet i stenderverk mm. Slike tilsyn skal prioriteres slik at tilsynet ikke medfører stans i byggesaken i påvente av en inspeksjonsrunde.
Revisjonstilsyn:
Utføres som en gjennomgang av foretakets rutiner samt kartlegging av hvorledes foretaket forstår regelverket. Det skal foretas en systematisk gjennomgang av styrende dokumenter, risikovurderinger, gjennomføring av prosjekter osv.
[2] Eier eller bruker plikter å legge frem tilgjengelig dokumentasjon og nødvendige opplysninger for at plan- og bygningsmyndigheten skal kunne gjennomføre tilsyn med eksisterende byggverk og arealer, jf. pbl. § 25-5
Kapittel 8: Ferdigattester og midlertidig brukstillatelser
Kommunen skal etter pbl § 25-1, 1. ledd føre tilsyn med at tiltak gjennomføres i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser etter plan- og bygningsloven eller forskrifter gitt i medhold av denne lovgivningen. Kommunen skal ha et særskilt fokus på at kravene er oppfylt, og dokumentasjonen skal foreligge hos søker og fremlegges på kommunens anmodning. Dette gjelder både ved midlertidig brukstillatelse og ferdigattester.
Inspeksjonstilsyn kan gjennomføres i alle tiltak etter pbl. 20-1. Det kan utføres kontroll på høyder og sikring f.eks. terrasse, brannalarmer, røykvarsling, montering av slukkemateriell, at tiltaket er ferdigstilt og bygget i samsvar med prosjekteringen.
Det skal også utføres kontroll på de vilkår som er stilt i tillatelsen og dette skal gjennomføres før ferdigattest gis.
Vilkår stilt i forbindelse med midlertidig brukstillatelser føres i eget register med oppfølging i egne fagmøter- minimum 2.hver mnd. Blir vilkår ikke oppfylt skal det startes egen sak med pålegg og tvangsmulkt.
Er det stilt krav til utførelse av arbeider utenomhus, kan det gjennomføres befaring- gjerne med flere fagressurser- der det er aktuelt. Kommunen skal tilstrebe å tilrettelegge for flere felles befaringer – og spesielt sammen med brannvesen på publikumsbygg av ulike kategorier. I saker som omhandler midlertidig brukstillatelse skal det legges særskilt vekt på sikkerhet. Dette med bakgrunn i at man tar i bruk bygg/deler av bygg parallelt med at det fortsatt skal utføres arbeider der.
Brukstillatelse/ferdigattest skal ikke utstedes dersom det er registrert avvik ved et tilsyn. Tilsynet skal lukkes før slike tillatelser kan gis. Kommunen kan utføre tilsyn i 5 år etter at ferdigattest er gitt og kan også gi krav om utbedring/retting til de ansvarlige i inntil 5 år etter at ferdigattest er gitt. For øvrig plikter foretakene å beholde dokumentasjonen i 5 år etter at ferdigattest er gitt.
Kapittel 9: Ulovlighetsoppfølging
Kommunen plikter å føre tilsyn når man blir gjort kjent med forhold som kan være med å avdekke regelbrudd, jf. pbl. § 32-1, 1.ledd. Tilsyn skal også gjennomføre i et så stort antall saker at man antar at tilsynet vil avdekke regelbrudd. Plikt til å gjennomføre tilsyn skjer når kommunen blir gjort kjent med forhold som er av en slik art at man kan anta at det foreligger en ulovlighet. Kommunen har da plikt til å gjennomføre tilsyn og på den måte bidra til at forholdet kommer innenfor kravene til plan- og bygningsloven.
Dersom kommunen blir kjent med et ulovlig forhold, kan tilsynet foreta nødvendige undersøkelser for å kartlegge en eventuell ulovlighetsoppfølging. Ved mistanke om ulovlige tiltak eller ulovlig bruk, vil kommunen sende et brev og be om en redegjørelse. Bygningsmyndighetene kan kreve de opplysninger som er nødvendige for å kunne ta stilling til om tiltaket er lovlig oppført, lovlig i bruk etc. Dette følger av SAK § 1-3, 1. ledd og denne bestemmelsen er formulert slik at opplysningsplikten inntrer når bygningsmyndighetene stiller spørsmål. Dersom man skal inn den private sfære for å observere trenger man en særskilt hjemmel. Tilsyn i private hjem krever forhåndsvarsel etter pbl. § 25-4, 2.ledd.[3] Man går ikke inn i den private sfære med mindre det er mistanke om f.eks. ulovlig bruk, eller andre forhold som kan være vesentlig for helse, miljø og sikkerhet. Tilsynsmedarbeidere kan ta bilder både utenfor og inni tilsynsobjektet og disse brukes kun i faglig sammenheng. Kravene til forsvarlig saksbehandling og dokumentasjon i forvaltningsloven § 11 d, 2.ledd gir hjemmel for å ta bilder under tilsyn, også uten eiers samtykke.
Prioritering av tilsyn skjer etter følgende 3-delte prioriteringsrekkefølge:
- Forhold som kan medføre fare for liv og helse
- Forhold som kan få større samfunnsmessige, miljømessige eller økonomiske konsekvenser
- Brannfarlige bygg, konstruksjoner og sikring av anlegg
- Ulovlig oppført tiltak på vernede bygg
- Nybygg/bruksendring/ulovlig bruk av bygg
- Ulovlige arbeid/ulovlige tiltak under oppførelse
- Fokus på ulovlige bruksendringer/manglende søknader om bruksendringer
- Ulovlig oppførte terrasser, gjerder, påbygg, boder, levegger o. l.
- Ulovlig innredning av kjelleretasje
- Innredning av naust/båthus til boformål
- Innredning av garasje til boformål uten søknad om at del av hovedhus tas i bruk til garasje
Mindre forhold av betydning er det opp til kommunen om man vil følge opp.
[3] Hensynet til privatlivets fred tilsier varsomhet med tilsyn inne i private hjem. Tilsynsmyndighetene kan ikke ta seg inn gjennom låste dører for å skaffe adgang i eiers eller den annen ansvarlig persons fravær, jf. Ot.prp nr. 64 (2020-2021) s.59
Kapittel 10: Oppfølging av ulovligheter
Det ulovlige forholdet skal følges opp av kommunen, eventuelt ved varsel om pålegg om retting av det ulovlige forholdet, opphør av bruk, og forbud mot fortsatt virksomhet. Kommunen kan også – i visse tilfeller – stanse et arbeid uten forutgående varsel, jf. pbl. § 32-4. Eier gis da frist til å komme med en uttalelse innen en viss angitt frist.
Forhåndsvarsel skal tilfredsstille kravene i forvaltningsloven § 16, jf. pbl. § 32-2. Varslet skal gis skriftlig og ansvarlig gis frist til å uttale seg med minimumsfrist på 3 uker. Etter fristens utløp - når det vurderes pålegg med tilhørende tvangsmulkt- må man se til at tiltakshaver gis nødvendig tid til å rette det ulovlige forholdet. Dersom pålegget ikke etterkommes, må det tvangsfullbyrdes gjennom forelegg etter pbl. § 32-6 eller tvangsmulkt etter § 32-5. Siden tvangsmulkt vedtas samtidig med pålegget, løper tvangsmulkten fra utløpet av fristen.
Pbl. kap 32 gir en rekke virkemidler for å få foretak og tiltakshavere til å rette seg etter bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Tilsynet kan bruke ulike virkemidler:
- Dialog med sikte på å rette uønskede forhold og for å unngå gjentagelse- evt få tiltakshaver til å søke godkjenning
- Pålegg om stans og opphør av umiddelbar virkning- spesielt aktuelt i saker med fare for liv og helse
- Varsel om/pålegg om retting og tilbakeføring av ulovlige tiltak
- Tvangsmulkt – som dagbøter- der det vises liten vilje til etterfølgelse av regelverk
- Overtredelsesgebyr
- Bidra til fritagelse av ansvarsrett
- Forelegg
- Samarbeid med andre etater innen arbeidsmiljøkriminalitet- f.eks. politi, skatteetaten, arbeidstilsyn, tolletat osv.
I foretak med ansvarsrett i byggesak kan kommunen bidra til advarsel eller inndragelse av ansvarsrett. Dette er sterke virkemidler som griper direkte inn i næringsgrunnlaget til foretakene. Ved at kommunen har gode tilsyn underveis i byggeprosjekt antas det at man får få saker som blir av en så alvorlig karakter at man må inn i prosesser knyttet til ansvarsrettens eksistens.
Kapittel 11: Overtredelsesgebyr
Etter pbl. § 25-1 er det et uttalt mål at formål med tilsyn er å avdekke regelbrudd. Dette ses i sammenheng med kommunens rett til å ilegge overtredelsesgebyr etter pbl. § 32-8.
Overtredelsesgebyr er en sanksjonsform der forvaltningen pålegger et firma eller en enkeltperson å betale et pengebeløp til det offentlige fordi firma/personen har overtrådt en handlingsnorm som er fastsatt i lov eller forskrift.
Ved ileggelse av overtredelsesgebyr stilles det krav til at tiltakshaver eller den ansvarlige har opptrådt med forsett eller med uaktsomhet. Det er i forarbeidene forutsatt at aktsomhetsnormen skal være streng, hvilket betyr at det ikke skal så mye til før det kvalifiserer for et overtredelsesgebyr. Utførelse av tiltak i strid med reglene i plan- og bygningsloven vil som oftest kunne konstateres å være uaktsom uten en vanskelig vurdering av skyldspørsmålet.[4]
Tvangsmulkt er ikke en sanksjon, men har til formål å fremtvinge en oppfyllelse. Overtredelsesgebyret er derimot utledet av selve overtredelsen. Handlingsrom for overtredelsesgebyret følger av pbl. § 32-8 og rammene for utmålingene følger av SAK § 16-1.
Alvorlige tilfeller vurderes politianmeldt og da skal politiet kontaktes på et så tidlig tidspunkt som mulig for å unngå bevisforspillelse, jf. pbl. § 32-9.
[4] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 355
Kapittel 12: Rapportering
Tilsyn rapporteres årlig til Direktoratet For Byggkvalitet.
Ansvarlig saksbehandler skriver rapport etter gjennomført tilsyn. Dersom det ikke skal utføres ytterligere oppfølging skal dette fremgå av saken i eget sluttnotat.
I tilsynsrapport kommenteres det f.eks. oppfølging av de avdekte feil og mangler, svikt i kontrollen, frister og foretaket registreres i kommunens oppfølgingssystemer for oppfølging i andre saker.
Kapittel 13: Kompetansebygging
Å arbeide med tilsynssaker krever god kompetanse hos de ansatte. Kommunen avsetter ressurser til opplæring, og man ønsker å etablere et fagnettverk for slike saker sammen med de andre kommunene i Hallingdal. Nesbyen kommune bruker egen ebyggesaksmodul i sak/arkiv systemet og har tatt i bruk tilsynsmodulen der. Vi registrerer at det er lite tilgjengelige kurs å oppdrive i markedet, men sender medarbeidere på de kurs vi har funnet. Videre er det ønske om å få til grunnopplæring med de andre kommunene i Hallingdal og man har satt i gang dette arbeidet. Videre er kommunen med i et prosjektarbeid med direktoratet som har til formål å bistå kommuner som ønsker med hjelp til etablering av tilsynsarbeidet.
Kommunen ønsker også å bidra til mer bransjedialog og vil prioritere dette i denne 2 års perioden. Dette vil omhandle mer informasjon på hjemmeside, bransjemøter osv.